Emendas parlamentares: clientelismo e currais eleitorais

Bolsonaro libera emendas parlamentares individuais de olho na reforma previdenciária / Foto: Luiz Macedo

A mídia noticia, desde ontem, que o governo Jair Bolsonaro liberou o pagamento de 1 bilhão de reais em emendas parlamentares para “agradar” os deputados que vão analisar o projeto de reforma da Previdência enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional. A fonte da informação é o próprio líder do governo na Câmara, Major Vitor Hugo (PSL-GO), que contou o “feito” como se fosse um procedimento natural na relação entre Executivo e Legislativo (ver aqui)

Bolsonaro alegou que se trata de pagar emendas anteriormente contingenciadas desde 2014, em estrita observância à Constituição Federal. Ou seja, invocou a natureza “impositiva” das emendas parlamentares individuais, com base na Emenda Constitucional nº 86/2015 (ver aqui).

Todavia, o argumento do governo Bolsonaro é uma meia verdade – afirmo isso até com um excesso de boa vontade. Parte do Orçamento da União já é de execução impositiva – e isso pelos menos desde a gênese da Constituição Federal de 88. Com efeito, boa parcela da despesa pública é obrigatória, segundo critérios definidos na legislação infraconstitucional ou pela própria CF; com outra fração menor, denominada de despesas discricionárias, a execução não é compulsória, ficando a critério do governo, que define prioridades ou remaneja recursos.

A Emenda Constitucional nº 86/2015, diferentemente do que se propagandeia, não teve o condão de tornar impositivas, no rigor do termo, as emendas individuais ao Orçamento. O novo texto trazido pela EC apenas pontua que tais emendas não podem ser contingenciadas sem critérios técnicos-financeiros. Mas sendo necessário o contingenciamento, as emendas sofrerão cortes equivalentes aos efetuados em outras despesas. A tesoura é do Presidente da República, como dantes, mas agora com determinados paradigmas!

Um parêntese: talvez a maior inovação trazida pela EC nº 86/215 foi estabelecer, de forma clara, que a liberação das emendas pelo Executivo deve ser feita de maneira equitativa entre todos os partidos que possuem representação no Congresso Nacional. Mas essa isonomia de tratamento já estava implícita no texto constitucional.

Retomando. Como o governo do clã Bolsonaro não está nadando em dinheiro por conta da crise fiscal (produto da crise econômica, que afeta a arrecadação), evidentemente que a desobstrução de um 1 bi de reais de gastos com emendas é um aperitivo, uma entrada, para “convencer” os parlamentares para a aprovação da reforma da Previdência. Uma mão lava a outra, não é mesmo?

É bom ter em mente que o Orçamento de 2019 prevê o importe de R$ 13,7 bilhões para emendas parlamentares, sendo que desse total R$ 9,2 bilhões vão para emendas individuais. Ainda bem que a metade desses valores tem de ir para a saúde, conforme determina a CF (teor dado pela EC acima referida, vou ser justo). Não precisa ter muita imaginação para perceber o tamanho do “balcão de negócios” que vai ser armado em Brasília nos próximos dias (e não incluí na conta as emendas represadas de outros anos!). Mais capítulos de cretinismo parlamentar!

Sou adversário declarado do sistema de apresentação de emendas parlamentares individuais. E penso que o campo da esquerda também deveria sê-lo. Calma, vou explicar minha posição.

A feitura do Orçamento da União, grosso modo, se dá em processo (legislativo) conjunto entre o Poder Executivo e o Parlamento. O governo formula a proposta, remete ao Congresso Nacional, que aprova a matéria, podendo fazer modificações.

Contudo, no meio desse caminho surgem as emendas parlamentares individuais! Aparecem como um atalho que permite aos deputados e aos senadores acessar nacos de verbas orçamentárias sem qualquer discussão com seus pares (dispensada a aprovação em Plenário) ou planejamento estratégico (as verbas federais são pulverizadas em pequenos projetos paroquiais). Detalhe: as emendas individuais podem alcançar até 1,2% da receita corrente líquida do Orçamento Fiscal da União!

Pelas emendas, o parlamentar se torna um prefeito ad hoc de um ou alguns municípios, decidindo de forma isolada onde e em que executar a despesa pública (só tem de observar que a metade é para a saúde). Ai o deputado ou senador escolhe se vai pavimentar uma rua, construir uma praça em determinada cidade, bem como qual hospital vai reformar ou equipar, construindo laços meramente eleitorais com as comunidades beneficiadas. A isso se denominava, noutras épocas, de construção de currais eleitorais pelo emprego de recursos públicos!

Note-se que pela emenda parlamentar individual, o deputado ou senador, de forma isolada, apropria-se de uma fração do Orçamento, sem passar pela análise do conjunto do Congresso, do governo ou da sociedade, destinando esses os recursos para localidades em que recebe votos (ou que tenha a pretensão de recebê-los). Assim, fomenta-se uma relação clientelista entre o titular da emenda e os favorecidos. Sempre há um caráter pessoal e despolitizado na “operação”.

O sistema de emendas parlamentares individuais é exatamente o contraponto do orçamento participativo adotado em Porto Alegre na gestão de Olívio Dutra. São duas experiências que se excluem (por princípio e na prática). E a esquerda deveria – e deve – identificar-se com a experiência da participação organizada das pessoas na feitura do Orçamento Público.

Ainda que muitos parlamentares utilizem emendas de forma desinteressada, sem o desiderato de alimentar currais eleitorais e relações clientelistas, o sistema de emendas individuais não se legitima porque trás dentro de si o germe do desvirtuamento da atividade parlamentar (legislar, fiscalizar e propor), já que através da emendas os deputados e senadores passam a exercer atividade executiva, trazendo recursos materiais para determinadas comunidades. Tal sobreposição executiva afeta a separação entre os Poderes da República, fragilizando a democracia.

Em 1993, com a eclosão do escândalo dos “anões do Orçamento”, a sociedade brasileira teve notícia de inúmeros desvios de recursos públicos, que se deram pelo sistema de emendas parlamentares. Os deputados e senadores destinaram verbas para pessoas jurídicas administradas ou vinculadas a “laranjas”, possibilitando assim desvio e enriquecimento ilícito, inclusive, dos próprios titulares das emendas!  

Naquela ocasião, o Parlamento deixou passar a oportunidade de banir as emenda parlamentares individuais.

A omissão agora traz o seu custo social. As emendas parlamentares individuais serão (já estão sendo) moeda de troca para Bolsonaro obter a aprovação da Reforma Previdenciária, que vai condenar trabalhadores e trabalhadoras do campo e da cidade a morrem sem ter acesso à aposentaria – ou, que conseguir, vai receber um benefício de fome.

2 comentários em “Emendas parlamentares: clientelismo e currais eleitorais

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